REPENSER LA GOUVERNANCE DES EPCI

En dépit de nombreux travaux parlementaires sur la décentralisation1, le système de gouvernance des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peine encore à convaincre. Alors que les nombreux transferts de compétences font de l’EPCI un acteur majeur de l’action locale, cette note invite à repenser leur gouvernance en faisant de la transparence un outil au service d’une confiance réciproque et de relations reconsidérées.

À la lecture d’un récent sondage de l’IFOP2, il apparaît que les Français perçoivent très largement l’intercommunalité comme une bonne chose (85%), notamment parce que son action sur la commune est jugée particulièrement efficace (85%). Dans le même temps cependant, seuls 75% des Français savent que leur commune appartient à un EPCI, 68% en connaissent la dénomination, et 43% le nom du président. 

Si ces chiffres ne sont pas sans soulever interrogations et critiques, il n’en demeure pas moins qu’ils ne peuvent être objectivement analysés sans oblitérer l’aspect normatif particulièrement évolutif, et trop souvent fluctuant, de l’échelle intercommunale. Concomitamment aux importants transferts de compétences au profit de l’intercommunalité, il était par exemple prévu une modification de la carte intercommunale par une révision obligatoire, tous les 6 ans 3 , du schéma départemental de coopération intercommunale4. À ces grandes évolutions s’ajoute un mouvement considérable de rationalisation du nombre d’EPCI, ardemment souhaité et encouragé par l’État. En 2021, alors que 21 agglomérations obtenaient le statut de métropole, il était recensé 1253 EPCI, soit une réduction de l’ordre de près de 40% en l’espace de seulement 5 ans. Cette rapide transformation a cependant fait naître de nouvelles difficultés. En premier lieu, les incitations financières au regroupement ont encouragé la création d’EPCI à la géographie incohérente. Surtout, l’apparition et la multiplication d’EPCI dits « XXL » - qui regroupent plus de 50 communes - vont être la source de nombreuses critiques, notamment en termes de gouvernance. Dans le même temps, les vicissitudes du législateur à propos de la clause générale de compétence5 ou encore de l’article 546 de la loi MAPTAM7 ne permettaient pas d’apporter la stabilité nécessaire pour penser la bonne gouvernance des EPCI, et de rompre avec les travers de cette « démocratie du sommeil8 » tant décriée. 

De cette situation découle un bilan en demi-teinte de la décentralisation, particulièrement critique à l’égard de la gouvernance des EPCI9. Les maires des communes membres seraient marginalisés et écartés du processus décisionnel10 ; les transferts de compétence réduiraient leur pouvoir à la portion congrue, participant ainsi à la « crise des vocations » de nos édiles 11 . Parallèlement, ce serait la technostructure des EPCI qui exercerait une influence considérable12, et ce au service d’un président à la légitimité toujours discutée. 

Tout en reconnaissant la véracité de certaines critiques et l’indéniable intérêt de concepts novateurs13, cette note se propose de penser une nouvelle gouvernance des EPCI en partant de l’existant. Pragmatiques, les solutions proposées tendent en premier lieu à renforcer le droit à l’information des élus municipaux communautaires et non communautaires, puis à accroitre leur incitation à agir, et ce en proposant des outils qui leur permettent de prendre pleinement part à la vie intercommunale (I). Concurremment, les compétences exercées par les EPCI doivent avoir pour corolaire une obligation de rendre compte de l’action menée à l’ensemble des élus. Il est ainsi proposé de repenser la responsabilité de l’exécutif intercommunal par l’instauration de mécanismes permettant de vivifier les relations entre l’intercommunalité et la commune (II).