Les sanctions par les chiffres : le rôle des sanctions secondaires américaines par SKAN1

de Jason Bartlett le 25 octobre 2021

SKAN1 Outlook vous propose cette semaine un article très instructif sur les sanctions secondaires américaines : leur rôle passé, présent et futur dans la politique étrangère des Etats-Unis et leur impact sur l’économie internationale. Ses auteurs, Jason Bartlett et Megan Ophelsont des membres du Center for a New American Security (CNAS) qui nous a donné son accord pour publier cette traduction. Il s’agit d’un think-tank indépendant fondé à Washington en 2007 dont l’influence est réelle sur les décisions gouvernementales en matière de sécurité nationale et de défense.

Au cours de la dernière décennie, les sanctions secondaires sont devenues un outil majeur – et parfois controversé – pour améliorer l’efficacité et la portée des programmes de sanctions primaires des États-Unis. Les sanctions primaires visent des entités ou individus impliqués dans des activités ayant un lien avec les États-Unis, et donc soumises à la juridiction américaine. Elles ont pour effet de rendre illégale toute transaction avec des personnes soumises à des sanctions au regard de la loi américaine. Par opposition, les sanctions secondaires ciblent des activités commerciales régulières sans lien avec les États-Unis, et parfois légales dans les juridictions des parties impliquées dans la transaction. À la différence des entités et individus américains, qui sont légalement tenus de respecter les sanctions primaires sous peine d’encourir des sanctions pénales ou civiles, les cibles non-américaines de sanctions secondaires sont confrontées à un choix : faire affaire avec les États-Unis, ou avec la cible des sanctions – mais pas les deux. Compte-tenu de la taille du marché américain et du rôle du dollar américain dans le commerce mondial, les sanctions secondaires confèrent à Washington une influence considérable sur les entités étrangères, car la menace d’être exclu du marché financier américain l’emporte presque toujours sur la valeur des affaires avec les États sanctionnés. Le véritable coup d’envoi des sanctions secondaires a été donné par le gouvernement américain en 2010, à l’encontre de l’Iran. Depuis, l’exécutif et le Congrès ont tous deux fait preuve d’une volonté accrue (notamment ces dernières années) d’étendre ce type de sanctions à d’autres juridictions, comme la Chine, la Russie, la Corée du Nord et la Syrie. Au regard de leur ampleur et de leur influence mondiale, les sanctions secondaires sont fréquemment critiquées à l’étranger en tant qu’application extraterritoriale de la loi américaine. Étant donné que pour soutenir ses objectifs de politique étrangère, le gouvernement américain va probablement continuer à imposer des sanctions secondaires en parallèle des sanctions primaires, cette édition des « Sanctions en chiffres » [« Sanctions by the numbers »] vise à clarifier la distinction entre ces deux types de sanction, à analyser les tendances dans l’application des sanctions secondaires et à examiner les perspectives d’avenir de cet instrument de la politique étrangère américaine.

Comprendre les sanctions secondaires

Comprendre la différence entre les sanctions primaires et secondaires est essentiel pour analyser l’ampleur et les multiples facettes de la politique de sanction des États-Unis. Dans le cadre des sanctions primaires, le gouvernement interdit aux personnes et entités américaines d’engager une relation économique avec une entité étrangère désignée, et limite les transactions des personnes et entités non-américaines ayant un « lien américain » – par exemple, des transactions financières transitant par des banques de New York pour la conversion de devises étrangères. L’Office of Foreign Assets Control (OFAC) du département du trésor américain applique les sanctions primaires au travers de peines civiles et pénales, parfois en collaboration avec le ministère de la Justice (DoJ) et des autorités juridiques des différents États américains. En revanche, l’OFAC impose des sanctions secondaires aux personnes et entités non-américaines qui ne comportent pas de « lien américain ». Après avoir déterminé qu’une personne étrangère est impliquée dans une activité passible de sanctions secondaires – comme le fait de participer à une transaction avec un individu figurant sur la Liste des Ressortissants Spécialement Désignés (SDN pour « Specially Designated Nationals ») de l’OFAC – le Département d’État ou le Trésor choisit parmi un « menu » de restrictions d’accès imposables à une personne étrangère, comprenant différents degrés de sévérité. Ces restrictions peuvent inclure des mesures comme le refus de licence d’exportation ou de prêts auprès d’institutions financières américaines, voire, dans les cas les plus graves, la désignation de la personne étrangère comme SDN. Plutôt que de s’appuyer sur des peines civiles ou pénales, les sanctions secondaires reposent sur la capacité du gouvernement américain à utiliser la suprématie du système financier américain afin de contraindre des personnes étrangères à renoncer à des transactions par ailleurs légales avec les personnes sanctionnées. Aux fins de la présente édition des Sanctions en chiffres, les sanctions infligées à des entités non-américaines ayant « soutenu matériellement » ou « agi pour le compte de » cibles de sanctions, qui sont parfois considérées comme des sanctions secondaires, ne sont pas incluses. Ces désignations apparaissent dans de nombreux programmes de sanctions américaines, et ciblent des personnes directement impliquées dans des activités répréhensibles, alors que les véritables sanctions secondaires visent en général des transactions commerciales régulières et sans lien avec les États-Unis.

Les tendances d’application des sanctions secondaires

L’affiliation des Ressortissants Spécialement Désignés soumis à des sanctions secondaires

Plus de 2000 SDN sont signalés pour des sanctions secondaires par le Trésor. Parmi eux, la grande majorité (68%) reste composée de personnes identifiées dans le cadre des sanctions iraniennes. (Source : Trésor américain, OFAC et Département d’État américain.) Même si plusieurs programmes de sanctions spécifiques à un pays comprennent des sanctions secondaires, les SDNs liés à l’Iran représentent plus de 68% de toutes les désignations secondaires. Ceci est dû à l’approche unilatérale que les États-Unis ont adoptée vis-à-vis des sanctions après leur retrait du Plan d’Action Global Conjoint (JCPOA, « Joint Comprehensive Plan of Action » en anglais dans le texte). La seconde cible la plus importante – 22% – est composée d’entités nord-coréennes, en raison de la mise en oeuvre de la NKSPEA (loi sur l’amélioration des sanctions et politiques à l’égard de la Corée du Nord), puis des changements ultérieurs apportés par la loi CAATSA (Contrer les ennemis des États-Unis par les sanctions) et la NDAA (Loi sur l’autorisation de Défense Nationale) en 2020. Alors que les entités russes et chinoises sont fréquemment sanctionnées pour la violation de programmes de sanctions secondaires sur d’autres pays, les sanctions secondaires visant directement la Chine et la Russie restent limitées. À l’heure actuelle, les sanctions américaines ciblant ces pays sont liées à des activités spécifiques, comme l’atteinte portée par la Chine à la loi fondamentale de Hong Kong, et la participation de la Russie à des activités prohibées par la CAATSA et la PEESA (Loi sur la protection de la sécurité énergétique de l’Europe). À la différence de l’Iran et de la Corée du Nord, l’ampleur et le niveau d’intégration mondiale des économies chinoise et russe pourraient dissuader les États-Unis d’infliger de telles sanctions, notamment des sanctions secondaires. L’application des sanctions secondaires de 2010 à 2021

L'application des sanctions secondaires a considérablement augmenté en 2018, suite au retrait américain du Plan d'Action Global Commun, et à la reprise et l'expansion subséquentes des sanctions secondaires sur l'Iran. (Source : Trésor américain, OFAC et Département d'État américain.)

L’application des sanctions secondaires a considérablement augmenté en 2018, suite au retrait américain du Plan d’Action Global Commun, et à la reprise et l’expansion subséquentes des sanctions secondaires sur l’Iran. (Source : Trésor américain, OFAC et Département d’État américain.)

L’Iran, le JCPOA et les frictions avec l’Europe

Bien que les sanctions secondaires existent depuis plus de deux décennies, le gouvernement américain n’en a fait usage qu’assez rarement (25 fois au total) avant l’administration de l’ancien président Donald Trump. La loi de 1996 sur les sanctions à l’encontre de l’Iran et de la Libye, rebaptisée par la suite ISA (Loi sur les sanctions à l’encontre de l’Iran), fut un premier exemple d’application, avec l’imposition de sanctions secondaires sur les investissements dans le secteur énergétique iranien. Mais le gouvernement américain a renoncé à sanctionner ces violations jusqu’à la mise en oeuvre de la CISADA (Loi globale sur les sanctions, la responsabilité et le désengagement de l’Iran) en 2010, qui a marqué le début de l’utilisation active des sanctions secondaires. L’application des sanctions secondaires par secteur de 2010 à 2021

Le plus souvent, le gouvernement américain a appliqué des sanctions secondaires aux acteurs opérant dans les secteurs iraniens de l'énergie, du pétrole et de la pétrochimie. Cela traduit la nature unilatérale des sanctions américaines contre l'Iran et la valeur durable de ces produits pour l'économie mondiale. (Source : Trésor américain, OFAC et Département d'État américain.)

Le plus souvent, le gouvernement américain a appliqué des sanctions secondaires aux acteurs opérant dans les secteurs iraniens de l’énergie, du pétrole et de la pétrochimie. Cela traduit la nature unilatérale des sanctions américaines contre l’Iran et la valeur durable de ces produits pour l’économie mondiale. (Source : Trésor américain, OFAC et Département d’État américain.) La CISADA a marqué une étape majeure du régime de sanctions secondaires à l’encontre de l’Iran, car elle a élargi la palette des activités du secteur énergétique soumises aux sanctions secondaires de l’ISA – pour inclure notamment les importations de pétrole raffiné – et a interdit aux banques américaines d’ouvrir de nouveaux comptes de correspondants pour les institutions financières étrangères ayant facilité des transactions avec les Gardiens de la Révolution iraniens. Elle a également autorisé l’application des sanctions secondaires à l’encontre de banques iraniennes désignées et d’autres entités impliquées dans la prolifération des armes de destruction massive et le terrorisme, démontrant ainsi l’ampleur de cette nouvelle législation, ce qui a conduit à une accélération de l’application des sanctions secondaires. Face à l’inquiétude croissante suscitée par le programme nucléaire iranien, sous l’administration de l’ancien président Barack Obama, le Département d’État a imposé les premières sanctions secondaires relevant de l’ISA/CISADA en 2010, à l’encontre de la Naftiran Intertrade Company, une filiale suisse de la Compagnie pétrolière nationale iranienne, puis en 2011 à l’encontre de Belarusneft, basée en Biélorussie. Néanmoins, ces entreprises européennes faisaient déjà l’objet de sanctions primaires à cause de leurs relations avec les gouvernements iranien et biélorusse. La première utilisation de sanctions secondaires à l’encontre d’entités qui n’avaient jamais été désignées par les autorités de sanctions primaires a eu lieu en 2011, ciblant sept entreprises, dont Petróleos de Venezuela, SA (PdVSA), pour des activités interdites dans le secteur énergétique iranien. En outre, l’administration Obama a imposé des sanctions secondaires à 25 entités impliquées dans des transactions avec des entités iraniennes sanctionnées dans les secteurs de l’énergie, de la pétrochimie, du transport maritime et de la banque. Mais suite à l’adoption du JCPOA en 2015, les États-Unis ont levé la plupart des sanctions secondaires à l’encontre de l’Iran. Durant le reste de la présidence Obama, aucune sanction secondaire supplémentaire n’a été imposée à Téhéran, ce qui a permis aux personnes non-américaines de reprendre certaines activités économiques avec leurs partenaires iraniens sans craindre des sanctions américaines. La position du gouvernement américain vis-à-vis de l’Iran a considérablement changé en 2018, lorsque l’administration Trump s’est unilatéralement retirée du JCPOA sans obtenir le soutien international qui aurait été nécessaire au succès de sa campagne de « pression maximale » contre Téhéran. Sous l’administration Trump, le gouvernement américain a déployé des sanctions secondaires unilatérales contre l’Iran en guise de remplacement de la coordination des sanctions multilatérales avec la communauté internationale, une approche nécessaire en raison des objections de l’Europe et des Nations Unies face au retrait américain du JCPOA. Les sanctions secondaires ciblant des entreprises étrangères ont augmenté de façon exponentielle, passant de deux en 2018 à 13 en 2019 et culminant à 78 en 2020. À la fin de l’administration Trump, leur total était de 104. Le décret initial d’application du retrait du JCPOA a imposé à nouveau des sanctions secondaires sur les secteurs iraniens de l’énergie, du pétrole, de la pétrochimie, du transport maritime et de la banque. Au cours des années 2019 et 2020, il a été suivi par d’autres décrets qui ont étendu les sanctions secondaires aux transactions avec le secteur iranien des métaux et, plus tard, aux secteurs de la construction, des mines, de la fabrication et du textile . En conséquence, sous l’administration Trump, les sanctions secondaires sont devenues pour Washington un outil coercitif économique crucial contre Téhéran. La nature extraterritoriale des sanctions secondaires a suscité des critiques de la part des alliés européens. Ces critiques se sont accentuées après le retrait des États-Unis du JCPOA, lorsque les politiques de sanctions de l’UE et des États-Unis face à l’Iran ont radicalement divergé. Malgré cette différence, très peu de sanctions secondaires ont été appliquées à l’encontre d’entreprises européennes en raison du niveau élevé de conformité des entreprises européennes. Cela s’explique par le caractère essentiel de l’accès aux systèmes de correspondance bancaire américain et de compensation en dollar pour leurs opérations. De plus, de nombreuses banques européennes sont actives aux États-Unis, par le biais de succursales à New York qui relèvent directement de la juridiction américaine et sont donc soumises à l’application de la loi américaine. Ensemble, ces facteurs conduisent les institutions financières européennes à se conformer aux sanctions américaines, quelles que soient les politiques de leurs gouvernements. Le niveau élevé de conformité des institutions financières européennes signifie qu’il serait difficile, pour les entreprises européennes non financières souhaitant faire des affaires avec l’Iran, de trouver une banque pour traiter leurs transactions. Si elles étaient ciblées par des sanctions américaines, elles seraient rapidement exclues des services bancaires dans leurs propres pays. Certes, les mesures coercitives à l’encontre des entreprises européennes sont devenues plus rares puisque les sanctions secondaires ont eu l’effet escompté : dissuader les transactions avec les entités désignées par les sanctions primaires. Mais la dimension extraterritoriale du programme américain de sanctions secondaires reste controversée en Europe.

La Corée du Nord

Le Congrès a joué un rôle actif dans l’adoption d’une législation visant à renforcer l’expansion des sanctions secondaires contre les adversaires des États-Unis, dont la Corée du Nord. Par exemple, après le test d’une bombe à hydrogène par Pyongyang en février 2016, le Congrès a adopté la NKSPEA, qui permet au président américain d’imposer des sanctions secondaires à toute institution financière, transaction ou personne impliquée dans certaines activités commerciales avec une personne ou une entité nord-coréenne désignée. Plus particulièrement, le Congrès a intégré des sanctions secondaires obligatoires dans ses objectifs de politique étrangère contre les États voyous grâce à la CAATSA, dont certaines dispositions renforcent les sanctions secondaires contre la Corée du Nord et l’Iran. Même si les SDN liés à la Corée du Nord constituent le deuxième plus grand nombre d’entités soumises à des sanctions secondaires, l’application effective de ces sanctions aux entités nord-coréennes et aux tiers traitant avec elles est relativement faible. Le soutien des alliés européens et des Nations Unies aux sanctions visant la Corée du Nord a réduit la nécessité pour les États-Unis de répondre unilatéralement aux provocations nord-coréennes. Par exemple, bien qu’un nombre important de sanctions liées à un « soutien matériel » aient été infligées à des tiers ayant facilité le contournement des sanctions nord-coréennes, le gouvernement américain a imposé relativement peu de sanctions secondaires liées à la Corée du Nord, même s’il est légalement autorisé à le faire. En effet, à cause des lourdes sanctions de l’ONU qui sont appliquées dans une large partie du monde, Pyongyang mène relativement peu d’échanges commerciaux par rapport à d’autres pays lourdement sanctionnés, ce qui réduit l’effet coercitif potentiel des sanctions secondaires américaines.

La Russie

La CAATSA a marqué le début des sanctions secondaires à l’encontre de cibles russes. Pour la première fois, il a élargi les programmes de sanctions liés à la Russie afin d’inclure des sanctions secondaires obligatoires sur les investissements dans certains projets pétroliers russes et sur les transactions avec les secteurs du renseignement et de la défense russes, ainsi que des sanctions secondaires discrétionnaires sur les investissements dans les pipelines énergétiques russes. Le Congrès a adopté le CAATSA en réaction à l’ingérence russe dans l’élection présidentielle américaine de 2016, afin d’appliquer une politique plus dure à l’encontre de la Russie, ce qui a conduit à des affrontements fréquents entre le Congrès et l’exécutif concernant le rythme de la mise en œuvre des sanctions. Le Congrès s’est également montré favorable à l’utilisation des sanctions secondaires pour répondre aux préoccupations concernant l’influence croissante de la Russie sur l’approvisionnement énergétique européen. La PEESA, qui a étendu les sanctions secondaires obligatoires aux activités impliquant des pipelines russes en réponse à la construction en cours des pipelines Nord Stream 2 et Turkstream, a mis en évidence la capacité potentielle de la législation sur les sanctions secondaires à déclencher des conflits entre les pouvoirs législatif et exécutif. En mai 2021, l’administration Biden a sanctionné 16 entités et individus russes impliqués dans la construction du gazoduc Nord Stream 2 vers l’Allemagne, mais a choisi de lever les sanctions à l’encontre de la principale entreprise impliquée et de son directeur général allemand. Le Congrès a vivement critiqué cette décision et en guise de réponse, certains membres du Sénat ont menacé de bloquer deux nominations au département du Trésor. Mais le secrétaire d’État Antony Blinken a jugé cette décision nécessaire afin de consolider les alliances américaines avec ses alliés européens.

La Syrie

La loi de 2019 sur la protection des civils en Syrie (Caesar Syria Civilian Protection Act) a restreint les transactions avec le gouvernement syrien en raison des inquiétudes relatives aux atrocités commises en matière de droits humains. En vertu des dispositions de cette loi, les États-Unis ont imposé des sanctions secondaires aux hommes d’affaires syriens pour avoir conclu des contrats, légaux par ailleurs et ne contenant aucun lien avec les États-Unis, avec le gouvernement syrien. Au total, 15 désignations ont été faites en application de cette loi.

Le Hezbollah

Ces dernières années, le Congrès a également inclus la lutte contre le terrorisme dans ses législations de sanctions secondaires, telles que la loi de 2018 sur la prévention du financement international du Hezbollah (HIFPAA), qui accentue les restrictions imposées aux institutions financières effectuant des transactions avec le Hezbollah. Cependant, l’effet de ces mesures reste limité dans la mesure où le Hezbollah s’engage dans peu de transactions bancaires ou commerciales légitimes qui ne sont pas déjà couvertes par d’autres autorités de sanctions antiterroristes ou liées à l’Iran. L’application des sanctions secondaires américaines de 2010 à 2021

Les entités et individus chinois sont les cibles les plus fréquentes de l’application des sanctions secondaires, suivis par les entreprises privées en Iran, en Russie et en Syrie. (Source : Trésor américain, OFAC et Département d’État américain.)

La Chine

L’administration Trump a appliqué des programmes de sanctions secondaires à la Chine qui, en tant qu’économie mondiale de premier plan, pose des difficultés pour une nouvelle expansion des sanctions. Les sanctions secondaires ont été autorisées dans le Hong Kong Autonomy Act de 2020, témoignant de l’ambition accrue du Congrès d’utiliser cet outil pour des objectifs de politique étrangère liés aux droits de l’homme. Aucune sanction, primaire ou secondaire, n’a été annoncée dans le cadre de la réponse américaine au piratage de Microsoft par la Chine détecté en mars 2021, ce qui pourrait indiquer que les sanctions ont une applicabilité plus limitée en ce qui concerne la Chine. Étant donné les impacts négatifs potentiels sur l’économie mondiale et la capacité du gouvernement chinois à riposter, le gouvernement américain hésite probablement à étendre plus largement les sanctions secondaires contre les cibles chinoises. Bien que l’utilisation de sanctions secondaires pour cibler des entités chinoises ait été relativement faible, leur application à l’encontre des entités chinoises qui violent les sanctions secondaires sur des cibles non chinoises est plus élevée que celle de tous les autres pays. Par exemple, le Trésor a appliqué des sanctions secondaires contre des entités chinoises (y compris Hong Kong) – y compris contre des sociétés écrans créées pour se livrer à un commerce illicite – pour des transactions avec l’industrie de la défense russe ou pour fournir des produits manufacturés et des investissements à l’Iran en échange de pétrole. Alors que l’administration Trump se livrait à sa campagne de « pression maximale », la Chine est devenue l’une des principales bouées de sauvetage économiques du régime iranien et une cible principale des sanctions secondaires américaines : le Trésor a puni 45 entités chinoises pour avoir violé les sanctions secondaires contre l’Iran.

Perspectives d’avenir

Alors que l’administration Biden finit d’examiner la politique et les programmes de sanctions des États-Unis, le gouvernement américain continuera probablement à mettre en œuvre des sanctions secondaires pour soutenir les objectifs des programmes de sanctions primaires. Les sanctions secondaires peuvent constituer un outil intéressant lorsque des sanctions multilatérales avec des alliés ne sont pas possibles, ou lorsque les États-Unis cherchent à dissuader les États adversaires de se coordonner pour échapper aux sanctions. Les sanctions secondaires continueront probablement de s’étendre au-delà de l’Iran, puisque le Congrès exprime un soutien accru à leur application élargie. Toutefois, l’efficacité future des sanctions secondaires pourrait être partiellement remise en cause par l’émergence de nouvelles lois de blocage – des contre-mesures juridiques qui empêchent les entreprises de suivre des sanctions étrangères – par d’autres pays. Même si la loi de blocage de l’UE n’a pas été efficace à cause de problèmes d’application et de mise en oeuvre, la Russie et la Chine ont commencé à créer leurs propres autorités de sanction, ainsi que de nouvelles sanctions juridiques pour lutter contre la contrainte économique américaine et affaiblir l’efficacité des sanctions secondaires américaines. Par exemple, les nouvelles « Règles sur la lutte contre l’application extraterritoriale injustifiée de la législation étrangère et d’autres mesures » (阻断外国法律与措施不当域外适用办法) de Pékin ont mis en place un nouveau cadre juridique chinois pour atténuer l’impact des mesures juridiques étrangères, comme les sanctions économiques américaines ou encore les demandes d’information

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