Encadrement renforcé du recours aux cabinets de conseil par les collectivités territoriales : où en est le législateur ?

La question de l’encadrement du recours aux cabinets de conseil par les collectivités territoriales s’impose avec une acuité croissante, alors que le parcours législatif d’une proposition de loi sénatoriale dédiée reste au point mort depuis la dissolution de 2024. Le rapport publié par la Cour des comptes en juin 2025 sur « le recours par les collectivités locales aux prestations intellectuelles des cabinets de conseil » rappelle l’urgence d’une intervention législative, tout en s’inscrivant dans la continuité des travaux menés depuis plusieurs années.

Un diagnostic partagé sur les dérives du recours aux cabinets de conseil

Ce rapport, fruit d’une enquête interjuridictionnelle menée par les chambres régionales et territoriale des comptes (CRTC) de Nouvelle-Aquitaine, d’Occitanie, de Polynésie française et de Provence-Alpes-Côte d’Azur, s’appuie sur des contrôles ciblés réalisés auprès de 15 collectivités territoriales et groupements en 2024, ainsi que sur l’analyse du recours aux cabinets de conseil en Polynésie française en 2023. Bien que non exhaustif, ce travail offre une vision représentative des modalités actuelles de recours aux prestations intellectuelles externes par les collectivités.

Les constats dressés par la Cour des comptes rejoignent ceux formulés dans des rapports antérieurs, notamment celui de juillet 2023 sur le recours par l’État aux mêmes prestataires. Le rapport souligne que, si le volume des dépenses liées aux cabinets de conseil reste modeste au regard des charges globales des collectivités (environ 1 % en moyenne), leur impact sur la qualité des politiques publiques et la maîtrise des coûts interroge.

Un blocage législatif persistant malgré les alertes successives

L’émergence de ce sujet dans le débat public remonte à février 2021, lorsque la députée Véronique Louwagie révélait une hausse significative des prestations de conseil commandées par les pouvoirs publics pendant la crise sanitaire, sans justification systématique de leur utilité. Depuis, plusieurs instances ont contribué à alimenter la réflexion :

• Le rapport d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale du 19 janvier 2022, qui pointait des problématiques liées à l’outsourcing dans l’administration centrale ;
• La commission d’enquête du Sénat, dont les travaux aboutirent en mars 2022 à un rapport médiatisé dénonçant « un phénomène tentaculaire : l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques » ;
• La proposition de loi sénatoriale visant à encadrer l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, adoptée en deuxième lecture par le Sénat le 28 mai 2024, mais jamais inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Côté exécutif, la réponse s’est limitée à une circulaire du Premier ministre Jean Castex en janvier 2022, qui a permis une réduction quantitative du recours aux prestations de conseil par l’État, sans traiter les enjeux structurels liés aux modalités de ces recours.

Des divergences persistantes entre les chambres sur le périmètre d’application

Le rapport de la Cour des comptes de 2025 intervient dans un contexte marqué par des divergences entre le Sénat et l’Assemblée nationale sur l’inclusion des collectivités territoriales dans le champ d’application de la future loi. Initialement exclues du texte sénatorial, les collectivités de plus de 100 000 habitants avaient été intégrées dans la version adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale. Le Sénat a finalement rétabli leur exclusion en deuxième lecture, relançant ainsi le débat sur la nécessité d’un encadrement spécifique.

Pourtant, comme le rappelle la Cour des comptes, le recours aux cabinets de conseil n’est pas en soi problématique. Il s’agit d’un mécanisme ancien et légitime, utilisé lorsque l’externalisation permet de réduire les coûts ou d’apporter une expertise absente au sein de l’administration. Cependant, le cadre actuel ne garantit pas systématiquement l’atteinte de ces objectifs, notamment en raison de l’absence de règles strictes encadrant les modalités de sélection, de suivi et d’évaluation des prestations.

Des propositions pour un encadrement renforcé

Le rapport de la Cour des comptes formule plusieurs pistes pour améliorer le cadre applicable aux collectivités territoriales, en s’inspirant des travaux antérieurs de l’Observatoire de l’éthique publique (notes #24 et #33). Parmi les mesures envisagées :

• L’instauration d’un seuil de transparence renforcée pour les marchés de conseil dépassant un certain montant ;
• La généralisation des procédures de mise en concurrence systématique, assorties de critères objectifs d’évaluation ;
• La création d’un référentiel national de bonnes pratiques pour les collectivités ;
• Le renforcement des contrôles a posteriori par les chambres régionales et territoriale des comptes.

Ces propositions s’inscrivent dans une logique de prévention des risques de dérive, tout en préservant la légitimité du recours à l’expertise externe lorsque celle-ci est justifiée.

Source : Observatoire ethique publique